食品药品稽查执法的现实困境与发展道路（上）

    □  刘雨治

    食品药品稽查执法是推进落实“最严厉的处罚”的核心环节，也是关系食品药品安全战略能否顺利达成的关键一翼。

    根据笔者对食品药品监管工作长期的观察发现，监管工作存在的一些深层次问题，其中有些是属于长期未解决、但事关稽查执法长远发展的根本性问题，如稽查的定位与地位尚无定论等结构性问题；有些是属于因循守旧、对形势变化反应不及时的方法论问题，如当前稽查执法的导向与路径应当开放讨论；还有些是因为层级割裂、组织动员乏力导致的管理机制方面的问题等。

    科学界定稽查执法定位

    在笔者看来，食品药品推行专业化监管已历经近20年，但却一直未能妥善解决稽查执法的自身定位问题，突出的表现就是稽查的机构设置、职责分工和人员编制没有充分尊重和体现稽查执法的特有规律。

    市场经济环境下的食品药品安全监管与其他产品类别监管一样，主要依赖于两种治理方式：一是有效规范行业经营行为；二是严厉打击非法经营活动。前者是以规范引导的形式，通过主体许可、产品注册与日常监管等具体途径来实现，强调的是静态管理，侧重于标准作业，具有服务发展的积极属性；后者则是以反常介入的形式，针对可能违反法律规范或者监管政策的行为依程序进行调查、确认，继而通过强制处分来保障实施，强调的是动态应对，侧重于逻辑查证，具有执法从严的消极属性。如严厉打击食品药品非法经营活动，就是稽查执法的基本工作内容。

    抛开“三定”方案的框定，从本体且非本位的角度回答“稽查是什么”，是极易达成共识的——据以核查确认食品药品领域涉嫌违反行政法律法规的行为事实或者表象事实，并依法对其进行惩处的公共性支配权力及其运作过程的集合，即通常所说的行政案件查办工作及其作为必要支撑的相关辅助性工作。

    由此可以看出，稽查工作的核心内容在于查办违法违规案件，其他诸如监督性抽验等，只能作为为其提供必要支撑的附属性工作。这既如实反映了案件查办作为稽查执法的主业定位和立足基础，也科学表明了案件查办工作与其他稽查各项工作之间的辩证关系。如果经常性地将稽查执法这一“长矛利剑”投射到无关案件查办的其他监管工作中，不仅将极大地耗费稽查执法力量，更无法保证执法人员在介入案件之初恪守中立立场，同时也明显偏离了原本的制度设计。

    明确稽查执法应有地位

    解决稽查执法的地位问题，必须是基于共建、公认的对话平台，对整个监管工作体系进行均衡性剖析后才能得出为各方所接受的公允结论。

    参照事前、事中和事后分段监管的一般性提法，笔者认为，可以将食品药品监管工作整体置换成食品药品安全监管风险防范体系，并相应划分为三个风险管控节点：第一个是通过推行落实许可审批制度，把好主体与产品的准入门槛；第二个是通过对市场主体和上市产品实行日常监管（监测），用以督促市场主体落实规范经营与产品安全上市；第三个是通过强制性权力对涉嫌违法违规行为进行纠查、惩处，有效消弭破坏食品药品安全的现实危害或者可能风险，同时起到震慑防范作用。

    上述三个风险管控节点的设置是梯度式依次推进的，作为最后一道防线的稽查执法，实际承担着食品药品监管的“托底”和“断后”作用，其所面对的风险，较前序关口更为复杂、严重，甚至夹杂源于监管层面的职务风险。因而，赋予稽查执法的功能不能仅限于惩戒教育、恢复秩序、威慑禁止，也应包括针对前向监管工作的监察、纠偏。

    此外，相对于许可审批与日常监管环节较为分散的机构设置与职责划分而言，稽查执法在业务覆盖上具有明显的综合性特征，既是食品药品监管体系的组成部分，又具有相对的独立属性。

    综上，稽查执法在整个监管体系中所发挥的作用绝不能以一个内设机构或者直属单位的角度来简单考量，而应根据其在整个监管组织框架内应当具备的功能与实际承担的作用给予应有的地位，而这将直接决定稽查执法工作能否实现长期稳定发展。

    （作者单位：江苏省药品监管局）