新农合药品目录迷踪

一个偶然发现，牵出一宗药品目录造假事件。
　　 2011年6月，四川省卫生厅启动2011版《四川省新型农村合作医疗用药目录》（下称《新农合用药目录》）调整修订，具体由该厅农村卫生管理处牵头组织。
　　 按照当前中国新农合制度要求，只有进入到《新农合用药目录》中的药品，才能予以报销，否则，为自费药物。
　　 根据四川省卫生厅自行制定的修订规则，首先要求各市州卫生局，根据实际用药需求，提出建议增补的药物品种和调出品种。对于两个及以上地市级卫生部门推荐的药品品种，即可自动纳入备选目录。只有一个地方推荐的，则需要省厅进行筛选，以确定是否能进入备选目录。
　　 而进入备选目录后的药品，还要由专家组进行投票遴选，最后按综合得分高低排序，确定进入《新农合用药目录》的药品。
　　 就在专家组投票遴选环节，一种名为“中药配方颗粒”的药品引起了部分专家和官员们的注意。
　　 “中药配方颗粒”疑窦
　　 8月初，在四川省纪委派驻卫生厅的纪检监察室工作人员全程参与下，遴选专家们召开了评审投票会。有专家对一种名为“中药配方颗粒”的药品提出疑问，“这是什么药，怎么都没听说过？”
　　 从其资料上看，这种药品获得了自贡、德阳、巴中、眉山、资阳、广安、泸州、达州等八个市推荐，自动进入“备选目录”。
　　 实际上，“中药配方颗粒”，便是人们俗称的“免煎中药”。它更像是一类药，而不是一种药。
　　 《财经》记者了解到，2001年7月，当时的国家药品监督管理局（下称国家药监局）即下发专门文件，将中药配方颗粒归入中药饮片一类，实行批准文号管理。文件还规定，在未启动实施批准文号管理前仍属科学研究阶段，只能由试点企业研究、生产，使用也限于试点医院。
　　 时至今日，国家药监局没有给任何一种“中药配方颗粒”颁发批准文号。这也意味着，这类药物仍只能试点生产、使用。
　　 目前在中国，取得GMP认证（Good Manufacturing Practice，即“良好作业规范”），并有资格生产“中药配方颗粒”的企业只有六家，即：江阴天江药业有限公司、首创大地药业有限公司、广东一方制药有限公司、三九医药股份有限公司、北京康仁堂药业有限公司和四川新绿色药业科技发展股份有限公司（下称新绿色药业公司）。
　　 新农合用药扩容
　　 四川省卫生厅在启动2011版《新农合用药目录》时解释，旧版目录制定于2006年，2010年3月修订时，仅将国家基本药物目录和省级补充的第一批基本药物目录进行了增补。在此状况下，四川省新农合用药品种总数为1000种左右。2009年9月，卫生部下发的《关于调整和制定新型农村合作医疗报销药物目录的意见》，提出，“县级新农合报销药物目录以800种－1200种药物为宜”。与此同时，中西部省份的《新农合用药目录》里的药物品种大多也有1200种－2000种。
　　 此外，至2011年，四川农民新农合年人均筹资水平已从2006年的45元上升到230元。因此，四川省卫生厅认为，应对本省的《新农合用药目录》进行适当增补。
　　 具体的修订目标是，使得进入目录的药物达到1200种。按照这个目标，尚需增补药品270种左右。增补药品的备选目录约为130％，即351种左右。
　　 今年6月初，《新农合用药目录》修订展开，由四川省卫生厅农村卫生管理处主导。
　　 在20天内，除成都市外，四川省其他20个地市级的卫生局上报了各自的推荐增补和淘汰的药品名单，推荐增补的药品总计超过1000种。其中，符合两个以上地市推荐的，共222种，它们自动进入下一轮的备选目录，这中间就包括“中药配方颗粒”。
　　 四川省卫生厅在纪检人员的监督下，从专家库中抽出了七位专家，对仅有一个地市推荐的药品进行讨论筛选；同时，另有13名遴选专家被抽出，他们的职责是对备选目录进行投票表决。这20名专家，包括四川大学华西医院、四川省人民医院等大医院的医学、药学专业人士，也有来自一些县区新农合办公室的人士。
　　 此后，七位专家“筛选”的结果与自动进入备选目录的药品，合并同类项后——因为存在大量的通用名相同的药品，组成一个350种药品的备选名单，进入下一轮遴选。
　　 推荐材料缺失
　　 13位专家的遴选投票结果显示，“中药配方颗粒”仅获得两票，排在350个备选药品的最后一位，但其推荐材料却显示，有八个地市推荐了此药，因此该药综合得分最终排在第337位。
　　 专家推荐得分的最后一位，却获得了多个地市推荐，这一反常，引起了在场部分专家和官员的注意。
　　 有官员在评审投票会后，调阅了各市州卫生局上报的原始材料。意想不到的事情发生了。他们发现，居然没有发现任何一地推荐了“中药配方颗粒”。
　　 进一步的核查显示：还有一种药品，即由四川康特能药业有限公司（下称康特能药业）生产的“去感热口服液”，也是没有任何市州卫生局的推荐材料，却自动进入了备选名单。
　　 虽然四川省卫生厅提供给遴选评审投票会的文件上注明：资阳、雅安、眉山、德阳、攀枝花等五个市，推荐了该口服液。但专家们查阅资阳等五市上报的原始推荐材料里，都没有这种药物。这个口服液的专家投票结果是，排名第258位。
　　 知情者称，上述官员后来还询问了材料的收集和统计人员，对方称，在进行统计时，就已发现地市上报的名单中并没有上述两种药品，也曾提出过疑问，却被告之，“上面有招呼，不必过问。”
　　 令人不解的是，尽管明显存在疑问，此事却没有被继续追问。综合排名仅337位的“中药配方颗粒”和排名同样靠后的“去感热口服液”最后成功地进入了四川省卫生厅、省财政厅和省中医药管理局联合出台的2011版《四川省新型农村合作医疗用药目录》。
　　 对此结果，卫生厅官员解释说，“前面300多种药物中，发现存在很多的同类项，即通用名相同的药物，合并之后，‘中药配方颗粒’的排名大大提前。”
　　 药品目录诱惑
　　 两种药品的生产厂家，新绿色药业和康特能药业，均是四川本地医药企业。
　　 其中新绿色药业公司，法定代表人为周厚成，注册资本1.2亿元人民币。工商资料表明，周厚成的法人关联企业，还有四川绿色药业科技发展股份有限公司（下称绿色药业）等公司。其中绿色药业的住所与新绿色药业相同，均为四川成都彭州市天彭镇朝阳南路96号。
　　 新绿色药业人士对《财经》记者的介绍是，新绿色药业和绿色药业，“基本可以看做是一家”，而它们最主要产品就是“中药配方颗粒”，“我们是中西部唯一一家‘中药配方颗粒’生产企业，现在共有500多种单味‘中药配方颗粒’。”
　　 而国家药监局的药品注册资料显示，绿色药业公司获得批准文号的药品只有一种，名为“胆舒滴丸”。
　　 “去感热口服液”的生产商康特能药业，注册资本4969万元人民币，法定代表人为杨大陆。国家药监局注册资料显示，康特能药业拥有54种获得国药准字批准文号的药品，“去感热口服液”还是其独家品种。
　　 《财经》记者了解到，遴选目录药品的原则之一就是“严格控制独家品种”，因为一般而言，独家品种拥有“自主定价权”，可能造成药费的高企。
　　 对于新绿色药业和康特能药业来说，药品入选目录意味着，可以“分食”四川省每年72亿元至90亿元的新农合药费大餐。
　　 根据四川省卫生厅副厅长赵晓光的公开通报，截至2010年11月20日，四川省175个涉农县(市、区)实现新农合制度全覆盖，参加新农合的人口达到6285.09万人。而以2011年四川新农合人均筹资水平230元计算，总计筹措到了144.56亿元的经费。
　　 “粗略地测算，新农合经费中有超过一半的是药费，也就是说今年约有72亿元左右的资金要被用来买药。而到2012年，四川省新农合人均筹资水平将达到290元，届时每年的药费，至少达到90亿元。这绝大部分的药费，将为《新农合用药目录》中的药品所分占。”一位四川省卫生系统官员向《财经》记者分析。
　　 数位受访的药界人士则表示，药品进入目录之后，能够获得多大的份额，还要看药企的后期工作，这包括政府集中招标环节的中标价格，对医院医生的促销力度等，“做得好，药品销售量增加几十倍乃至上百倍的，也不稀奇。做得不好，至少也会有2到3倍的增长。因为进入《新农合用药目录》后，政府必须采购”。
　　 中国社科院经济研究所研究员朱恒鹏则告诉《财经》记者，当前中国全国性的医疗目录主要包括“基本医疗保险和工伤保险药品目录”“基本药物目录”和“新农合用药目录”等。
　　 平均而言，一种药物是否进入目录，其销售量存在4倍－5倍的差距。因此，各种医药目录的产生过程，往往是腐败重灾区。
　　 上述四川省卫生系统的官员亦坦承，他所接触到的各医药公司在川负责政府事务的职员，“平时最主要的工作，就是对人力资源和社会保障厅、卫生厅等部门的公关，希望打入各种版本的药品目录”。
　　 或可为殷鉴的是，临近四川的重庆市，在2010年至2011年，爆发“医保窝案”，重庆市人社局、重庆市医疗保险管理中心、重庆市卫生局、重庆市药品集中采购服务中心等单位的数十名官员落马，即缘起在医保药品目录调整中寻租。（详见《财经》2010年第22期“医保药品‘群租记’”）
　　 【作者：《财经》记者 李微敖】 (责任编辑：闫祺)