陈竺：推进基本公共卫生服务项目深入开展

为总结国家基本公共卫生服务项目实施两年来的成效，交流经验，查找问题，推动各地落实2011年国家基本公共卫生服务任务，卫生部于2011年9月15日在京召开了国家基本公共卫生服务项目推进会。卫生部部长陈竺同志出席会议并作重要讲话。以下为讲话全文。
　　 今天，我们在这里召开国家基本公共卫生服务项目推进会，主要目的是，全面总结国家基本公共卫生服务项目实施两年以来取得的经验和成绩，深入分析问题，完善政策措施，推动落实基本公共卫生服务项目，让群众享受到医改带来的实惠。下面，我讲三点意见。
　　 一、认清形势，充分认识实施国家基本公共卫生服务项目的重要意义
　　 （一）深刻认识我国公共卫生面临的严峻挑战。
　　 “十一五”期间，我国经济社会发展取得了长足的进步，国民生产总值跃居世界第二，人民生活水平不断提高，卫生事业快速发展，城乡居民健康状况进一步改善。随着我国人口数量的持续增长，人口老龄化进程的不断加快，城市化、工业化引发的疾病谱改变、人口流动、环境污染、食品安全、职业卫生、精神卫生、居民生活方式等公共卫生问题日益突出，我国公共卫生面临的形势十分严峻。
　　 重大传染病流行仍然比较严重。2010年，全国甲乙类传染病报告发病318万例，我国15岁以上结核病现患病人499万人，仅次于印度，每年新发病人数达130万人；病毒性肝炎防治工作依然严峻；艾滋病病毒感染和发病人数仍呈上升趋势，开始从高危人群向一般人群扩散；其他新发传染病和输入性传染病不断出现，对群众健康和社会稳定构成严重威胁。慢性病形势愈发严峻。慢性病已取代传染病成为我国居民的主要死因，占人群死因构成的85%，已成为我国最主要的健康问题。目前，我国高血压患病人数超过2亿人，糖尿病患病人数达9000万人，慢性病直接和间接造成的疾病负担，触目惊心。重性精神疾病报告发现患者人数持续增多，由于管理缺位，精神疾病患者肇事、肇祸逐年增加，成为居民健康隐患。我国卫生不公平现象依然突出。人均期望寿命、孕产妇死亡率、儿童死亡率等反映健康状况的综合指标在东中西区域之间、农村城市之间、常住与流动人口之间差距依然较大，部分贫困地区、边远山区和少数民族地区居民健康状况令人堪忧。食品安全、饮用水污染引起的突发公共卫生事件时有发生，职业病危害呈逐年上升趋势，群体性事件时有发生。此外，我国居民健康素养水平低，不健康生活方式普遍存在，超重和肥胖率不断升高，吸烟率居高不下。这些突出的健康问题，都为我们的公共卫生服务体系和公共卫生制度建设，提出了新的挑战和更高的要求，我们必须认真应对，采取综合措施，逐步予以解决。
　　 （二）实施国家基本公共卫生服务项目是我国公共卫生事业一项长远的制度安排。
　　 深化医药卫生体制改革的核心目标是将基本医疗卫生制度作为公共产品向全体居民提供，可负担的基本医疗服务，特别是免费的基本公共卫生服务是基本医疗卫生制度的核心内容，也是居民能够直接享受到的改革成果。实施国家基本公共卫生服务项目是预防为主是卫生方针的核心内涵，实施国家基本公共卫生服务项目，立足于提高全体居民获得基本公共卫生服务公平性和可及性；立足于解决当前主要公共卫生问题，提高全体居民的健康水平；立足于转变基层医疗卫生机构运行机制，推动机构可持续发展，遵循深化医改“保基本、强基层、建机制”基本原则，是公共卫生领域的一项新的制度设计。
　　 基本公共卫生服务项目，针对当前我国主要公共卫生问题和健康危险因素确定，有明确的服务对象、内容和标准，群众能够直接受益，充分体现均等化理念，不同地区、不同人群能够平等受益。服务内容不仅包括传统的传染病防治、预防接种、健康教育、孕产妇保健和儿童保健，还增加了建立居民健康档案、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等。服务对象从过去以妇女、儿童为主扩大到老年人、慢性病患者、流动人口等重点人群和一般人群。实施国家基本公共卫生服务项目是我国建国60多年来覆盖范围最大、受益人群最广的一项公共卫生干预策略。基本公共卫生服务项目，所需经费主要由政府预算安排，有明确的补助标准，并随社会经济发展不断提高，明确了政府在基本公共卫生服务方面的筹资责任，为项目实施提供了保障条件。基本公共卫生服务项目，主要由农村乡镇卫生院、村卫生室、城市社区卫生服务中心（站）等基层医疗卫生机构承担，专业公共卫生机构提供人员培训、技术指导等，最大限度地提高了居民获得公共卫生服务的可及性。
　　 二、总结经验，充分肯定基本公共卫生服务项目取得进展和成效
　　 基本公共卫生服务项目自2009年7月启动以来，我部会同有关部门采取了一系列措施，各地按照中央工作要求，完善制度，落实经费，精心部署，统筹安排，在短短两年时间里在全国城乡得到了广泛开展，取得了显著进展。
　　 一是建立了较为完善的项目组织管理制度。在国家层面，先后出台了国家基本公共卫生服务规范、绩效考核指导意见、项目补助资金管理办法等一系列制度文件，成立了项目协调工作组和专家组，初步建立了项目进展情况监测和督导考核工作制度。各级地方政府和卫生行政部门普遍建立了项目组织领导机制，许多地方将项目实施情况列为政府工作重要考核指标，逐级签订目标责任书，为项目工作开展提供了强有力的组织保障。各地在中央有关文件要求基础上，结合实际，对项目实施方案、服务规范、绩效考核办法、资金管理办法等有关内容进一步细化，明确各部门各机构职责，合理确定项目目标，细化考核指标，为项目工作开展提供了全方位的制度保障。
　　 二是建立了长效的经费保障机制。最近两年，各级政府进一步加大对基层医疗卫生机构的投入力度，基本保障了房屋建设、设备配备、人员等经费投入，为基本公共卫生服务项目实施提供了基础条件。基本公共卫生服务项目经费补助主要由政府预算安排，2009-2011年，中央财政共安排补助资金396亿元，地方各级财政投入超过300亿元。2011年起，人均经费补助标准由15元提高至25元。中央建立了“年初预拨、年底结算”的经费拨付机制，并对东中西部地区按照不同比例给予补助。为加大对中部困难地区的支持力度，从2010年起，中央对中部6省243个县按照西部标准进行补助。各地也基本建立了“财政预算，分级承担、年初预拨、年底结算”的项目经费保障机制。从中央到地方，政府预算筹资、分级承担、经费预拨、考核结算的经费保障机制基本建立。全国人均基本公共卫生服务补助经费标准达到25.6元，其中，中央财政补助经费人均13.7元。上海、天津、浙江、北京、江苏、青海等地区，在国家规定的基础上，还提高了经费补助标准。
　　 三是探索了行之有效的项目实施办法。在项目管理方面，一些地区探索按照项目管理或合同管理方式，将基本公共卫生服务打包管理和打包购买；有的对基层卫生机构实施收支两条线管理，考核提供基本公共卫生的绩效，并提高公共卫生绩效分数所占比重。在项目组织实施方面，很多地区明确了各级卫生机构落实项目的职责和承担的基本公共卫生任务，建立了专业公共卫生机构指导、基层医疗卫生机构负责实施的分工协作机制。在项目监管方面，多数地方，按照“属地管理、分级考核”的原则，不断加强项目督导和绩效考核工作，细化项目内容及补偿标准，完善考核方案，引入第三方考核的方法，提高考核的公平性和科学性，充分发挥了考核在推进工作中的作用。
　　 四是规范了公共卫生服务内容、丰富了服务形式。我部印发了《国家基本公共卫生服务规范》，明确了各项公共卫生服务的对象、内容、流程、要求及考核指标等，各地区结合实际对服务内容进一步细化。承担基本公共卫生服务项目的基层医疗卫生机构积极调整人员岗位和结构，充实公共卫生服务队伍。一些地区组建了全科医生团队，深入居民家庭，分片包干，主动开展服务。有的地区充分动员社区居民参与，培养了大批家庭保健员，让更多的群众享受到公共卫生服务。
　　 五是强化了基层医疗卫生机构公共卫生职能。长期以来，由于补偿机制不到位，基层医疗卫生机构普遍存在“重医轻防”的问题，无论从人力配备还是服务提供，公共卫生工作一直比较薄弱。国家基本公共卫生服务项目实施后，政府保障了开展工作的经费投入，基层医疗卫生机构投入的人力、物力明显增加，由被动服务到主动服务，有效调动了基层医疗卫生机构开展基本公共卫生服务的积极性，强化了基层预防保健职能，丰富了基层医疗卫生机构服务内涵。
　　 六是推动了基层医疗卫生机构运行机制改革。基本公共卫生服务经费是基层医疗卫生机构重要的补偿渠道之一。各地在项目实施过程中，采取了一系列的激励和约束措施，包括公开考核结果、考核结果与资金拨付相挂钩、采用固定补贴加绩效补贴、按项目或按服务包购买、发放服务券等多种形式。有些地区采用绩效考核结果与院长（主任）职位和报酬、与合作医疗定点资格、与村医报酬和执业资格等挂钩的方法。这些措施促进了基层医疗卫生机构服务理念和模式改变，同时也推动了基层医疗卫生机构用人机制、分配制度、内部管理等方面的改革。
　　 实施两年来，国家基本公共卫生服务项目已取得了初步成效，基本公共卫生服务项目各项任务完成的数量持续增长，质量不断提高，人民群众正在感受到越来越多的实惠。据医改监测，截至2011年6月底，全国健康档案建档率达到50.2%，规范化电子健康档案建档率达到27.2%，其中城镇居民37.6%，农村居民21.8%，有多于20%的县（区、市）电子建档率超过50%。为8100多万65岁以上老年人进行了健康检查，管理高血压患者4400多万人、糖尿病患者近1100万人、重性精神疾病患者220多万人。政府办基层机构开展卫生监督协管服务的县（市、区）比例超过70%。
　　 实施基本公共卫生服务项目的社会效益和经济效益正在逐步显现。最近，中国社区卫生协会对6个城市8个市辖区社区卫生服务机构开展了3年追踪调查，结果显示，通过实施公共卫生服务项目，居民高血压随访率从69.2%提高到87.0%，糖尿病患者空腹血糖控制率从53.2%提高到92.8%；接受体检的老年人数增长了近10倍，纳入儿童健康管理的人数增加48%，儿童贫血、佝偻病和营养不良的患病率均有不同程度的下降，重性精神疾病患者服药依从性明显提高。另据国家心血管病中心研究，通过实施项目，开展高血压患者健康管理，能够节省高血压患者年人均直接医疗费用210元。
　　 国家基本公共卫生服务项目实施两年来，我们初步总结出一些基本经验。第一，必须坚持把提高居民健康水平作为项目实施的根本出发点和落脚点。实施基本公共卫生服务项目的最终目的是改善和提高居民健康状况，项目在实施过程中，采取什么样的服务模式、建立什么样的分工合作机制、确定什么样的资金补助方式、设定什么样的绩效考核指标、开展什么样培训，都必须紧紧围绕提高居民健康水平这个主题，这也是判断基本公共卫生服务项目实施成效的重要标准。第二，必须坚持将履行政府责任作为开展工作的前提条件。基本公共卫生服务项目由政府免费向全体居民提供，政府必须承担经费保障责任，必须建立完善的组织领导体制和项目监督管理制度，组织动员各部门、各类机构等多方资源形成合力开展工作。第三，必须坚持将基层医疗卫生机构作为提供服务的实施主体。目前，我国有70万城乡基层医疗卫生机构，构筑了基本医疗和基本公共卫生服务的双重网底，这些机构分布在广大农村地区和城市街道，与居民接触最密切，可以最大限度地提高服务的公平性和可及性。第四，必须坚持将“预防为主，防治结合”作为项目实施的基本方针。治病和防病是维护居民健康的两个不同方面和不同阶段，是密不可分的一个有机整体。采取“预防为主，防治结合”的工作策略，符合维护健康的基本规律，这是建国几十年来卫生工作的基本经验。采取防治结合的服务模式，能够动员机构所有人员都参与到公共卫生服务中来，做到疾病的“早发现、早诊断、早干预”，提高健康服务效率。第五，必须坚持将提高服务质量作为开展工作的基础环节。我国基层医疗卫生机构服务水平普遍不高，居民信任度较低，必须不断改善服务条件，转变服务模式，加强人员队伍建设，加强专业公共卫生服务机构、公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作，不断提高服务能力，保证项目实施成效。
　　 三、狠抓落实，深入推进基本公共卫生服务项目开展
　　 国家基本公共卫生服务项目是一项长期工作，实施两年来，应该说总体进展顺利，开局良好。但我们必须看到，随着工作的不断深入，在实践中也逐步暴露出了一些问题，需要引起注意。在管理方面，一些地方管理制度不健全，项目管理缺乏统一协调，责任不明确，工作方案不细致，操作性差，考核流于形式，影响工作质量和进度。在资金方面，一些地方资金配套不到位，资金拨付周期过长，个别地方甚至出现挤占、挪用资金等问题，项目资金支出不合理情况较为普遍，影响了资金的使用效益。在任务落实方面，一些地方服务提供不规范，服务数量不足，甚至弄虚作假，使服务效果大打折扣；一些地方宣传动员工作不到位，群众知晓率和参与度不高，感受还不是很明显。造成以上问题的原因，有主观上重视不够、认识不到位的问题，也有客观上基层卫生人员数量不足、素质不高等问题。在这项制度实施的初期，我们必须高度重视这些问题，及时研究解决问题的办法，否则，就会影响项目的长远发展。
　　 从2011年开始，基本公共卫生服务项目扩大了服务人群，丰富了服务内容，增加了服务项目，免费为城乡居民提供10类41项基本公共卫生服务。各地区要结合本地区的实际情况，突出工作重点，抓住薄弱环节，全面推进各项服务的落实。一是要进一步规范健康档案的建立、使用和管理流程，提高健康档案使用率。按照医改任务目标，今年规范化电子健康档案建档率要达到50%，从目前各地进展情况看，距离实现目标还有很大的距离，各地要下大力气加快推进健康档案信息化建设，加快进度，确保按时完成医改任务目标。二是要重点加强高血压、糖尿病患者的管理，通过35岁以上人群首诊测血压、日常诊疗以及健康体检等多种方式筛查、排查病人，将更多的患者纳入管理范围，扩大覆盖面，提高患者的知晓率、管理率以及控制率。三是要落实重性精神疾病患者管理，各地要建立精神卫生专业机构与基层医疗卫生机构工作联系机制，加强对基层卫生人员的培训、技术指导，及时将排查发现的重性精神病人纳入管理，按规范要求开展随访、评估、用药及康复指导等服务，提高病人的服药率和病情稳定率。四是继续深入开展老年人、儿童和孕产妇健康管理服务，这些人群是基层医疗卫生机构主要利用者，要做实、做好健康检查服务，不断丰富服务内容，努力提高服务对象的感受度和认可度。五是要加强健康教育，基层医疗卫生机构要全员参与健康教育和健康促进工作，要创新健康教育方式方法，采取群众喜闻乐见的形式，普及传播健康知识，使群众树立良好的健康生活方式。六是做好预防接种和传染病防治工作。免疫接种是预防传染病最有效的手段，是基本公共卫生服务的重中之重，决不能有半点松懈。要主动开展服务，工作重点要向偏远农村地区和城市流动人口倾斜，要在漏种、补种上下功夫，提高接种率，减少免疫空白。七是要尽快组织实施食品安全信息报告、职业卫生健康咨询、饮用水安全巡查、学校卫生等卫生监督协管服务，尽快建立卫生监督协管服务的工作制度，合理安排人力，加强服务能力培训，发挥基层医疗卫生机构卫生监督哨点作用。
　　 今年是医改各项任务的攻坚之年，时间已经过半，基本公共卫生服务项目任务十分繁重。下一步，要严格按照卫生部、财政部《关于做好2011年基本公共卫生服务项目工作的通知》要求，重点做好以下几方面工作。
　　 一是要加强领导，进一步完善项目管理制度。各地要加强对项目的统筹协调和组织领导，建立基本公共卫生服务项目管理的协调工作机制，确定项目工作牵头处室，加强统筹协调。建立健全基本公共卫生服务项目绩效考核、资金管理等各项管理制度。科学制订实施方案，合理设定项目和任务目标。按照易于服务、易于考核、易于监督的原则，明确各服务项目的数量、内容和补助标准，调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性。要建立项目实施进展情况定期上报制度和通报制度，落实目标责任制和责任追究制度。
　　 二是要落实配套经费，加强项目资金管理。各地要按照医改有关政策要求，落实好对基层医疗卫生机构的补助政策。在此基础上，协调财政等相关部门按照要求安排公共卫生地方配套资金，保证达到人均25元的标准。要结合国家新颁布并实施的基层医疗卫生机构会计制度和财务管理制度，按照项目补助资金管理办法有关要求，加强项目经费监督管理，保证项目资金合理使用。基本公共卫生服务补助经费主要用于基层医疗卫生机构按照规定免费向城乡居民提供基本公共卫生服务，其他未承担公共卫生服务任务的单位不得截留、挤占和挪用。要加强对资金使用进度的督导检查，督促有关部门缩短资金拨付周期，采取“年初预拨，考核结算”的资金预拨办法，保证资金及时拨付基层，落实服务。
　　 三是要明确目标，明确责任主体。要发挥好县级政府的主体责任。卫生行政部门要加强项目组织实施，明确目标，明确时间节点，保质保量完成任务。要合理确定每个承担项目医疗卫生机构的责任区域、服务人群和任务分工，分片包干，责任到人。要充分发挥好乡村医生在实施基本公共卫生服务中的作用，安排其承担一定比例的公共卫生服务任务，并给予相应的补助。
　　 四是要加强培训，提高基层服务能力。基层医疗卫生机构服务能力不足是当前项目实施过程中的一个主要制约因素，人员数量不足与质量不高现象并存。当务之急，是要充实基层医疗卫生机构人员，加大培训力度，将基本公共卫生服务项目有关内容纳入到当前中央支持地方各类人员培训项目，使基层人员熟练掌握基本公共卫生服务技能，规范开展服务。从长远来看，提高服务能力，还要进一步健全基层医疗卫生机构服务网络，并在人员培养、培训、吸引人才等方面有所突破，提升基层卫生人员队伍整体水平。
　　 五是要加强分工协作，切实发挥专业公共卫生机构作用。各地要探索建立分工协作的工作机制，基层医疗卫生机构是基本公共卫生服务项目主要实施主体，县级疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督等专业公共卫生机构也要承担起组织者、管理者、协调者的角色，负责技术指导、考核评估、业务培训等工作，专业机构的日常考核结果要作为基层实施基本公共卫生服务项目考核的重要内容。要加强对专业公共卫生机构相关人员的培训，使其能更好地指导基层开展工作。各地要协调落实好专业公共卫生机构开展工作所需经费，充分调动其参与的积极性和主动性，共同推进工作任务落实。
　　 六是要稳步推进，注重项目取得实效。实施基本公共卫生服务项目的最终目的是要提高居民健康水平，关键在于按照规范开展服务。从医改监测结果来看，基本公共卫生服务量在持续增长，下一步，应更加注重服务质量。比如，高血压、糖尿病患者管理，不仅要提高管理人数，更要提高患者血压、血糖控制率；健康档案不仅要提高建档率，更要注重使用率。基层医疗卫生机构要按照规范要求开展服务，要转变服务模式，深入居民家庭，主动服务，真正让群众受益。严禁弄虚作假、应付检查，搞形式主义。
　　 七是要加强督导，开展项目绩效考核。今年上半年，我部已要求各地开展一次基本公共卫生服务项目督导检查活动，尚未开展督导检查的，要尽快组织开展，重点检查内容包括项目组织管理、制度建设、资金管理以及提供服务的数量、质量和居民满意度等，对督查中发现的问题要求及时整改。各地要按照基本公共卫生服务项目绩效考核指导意见要求，建立健全绩效考核机制，完善考核方式与方法，切实加强对基层医疗卫生机构及其工作人员的考核，考核结果要与资金拨付及机构内部收入分配相挂钩，发挥考核的引导和激励作用。
　　 八是要加强宣传，接受社会监督。各地区要通过广播、电视、报刊等媒体以及发放宣传材料、短信平台等形式，加强基本公共卫生服务项目宣传，使城乡居民了解项目的服务内容和免费政策。要总结推广基本公共卫生服务项目实施中好的做法和好的经验，动员群众主动参与。基层医疗卫生机构要将基本公共卫生服务内容纳入机构信息公开范围，接受社会和居民监督。
　　 实施国家基本公共卫生服务项目关系到千家万户的健康，是建立我国基本医疗卫生制度的一项基础性工作。我们务必要长远谋划，完善制度，狠抓落实，把此项工作做实、做好、做出成效，为整体推进医改各项工作打下坚实基础。
　　 （责任编辑：晏霏霏）